巴西大选：联盟总统制下的巴西面临着什么困境？

【编者按】本文为大外交智库创始人授权，“秦安战略”在今日头条平台独家原创刊发，转载自公众号“库智交外大”，作者武子渝，《智本青析》实习评论员。

2022年10月2日，巴西举行第一轮总统选举。本次大选共有11位候选人，并将同时产生新一届副总统以及部分参议院和众议员。在第一轮竞选后，由于没有候选人得到超过半数的投票，得票率最高的劳工党候选人路易斯·伊纳西奥·卢达·达席尔瓦（巴西前总统）以及现任总统、自由党（PL）候选人雅伊尔·梅西亚斯·博索纳罗将进入第二轮的角逐，二者第一轮得票率分别为48.03%和43.54%。在近两个月的竞选活动中，卢达和博索纳罗分别作为左翼及右翼代表向选民阐述自己的政治纲领，与竞争者相互抨击，在巴西国内引起群众思想的分裂。随之，巴西碎片化政治格局以及作为巴西现行政治体制核心的联盟总统制也引起了广泛关注。事实上，多年来巴西实行的多党制及党派联盟制一直饱受争议与诟病。国家总统工作不被认可，政治格局的缺口暴露，民众对政府不信任度上升。究竟巴西总统有何权力？巴西多党共存体制和联盟总统制度存在什么弊端？本文将以国家政治体制为视角，探究巴西总统选举后的制度漏洞。

一、 总统制与多党制

巴西实行总统共和制，国家总统及议会由全民选举产生，每届任期四年。实行三权分立制，但曾因行政权与立法权相分离以及立法机构内派系分裂，利益结构复杂，政府与参众两院僵局频发。1988年巴西颁布新宪法，赋予了总统更大的权力，减少法律对政府决议的约束。自此，总统掌握较大的权力，并在行政权与立法权的相互配合下获得更大的政策自主权，有利于充分实现总统个人和所在政党的方针和目标。有学者指出，总统制国家具备构建类似（欧洲）议会制国家联合政府的可能性；总统能够像一样，通过组建政党联盟在国会获得足够支持。

巴西政党呈现出碎片化特点。巴西再民主化以来，一直实行多党制。由于党派建立门槛低，多个党派兴起，巴西现有33个党派，包括社会自由党、劳工党、巴西民主运动党等。其中，党派左右政治分野明显，如在本次大选中以卢达为代表的左翼力量与博索纳罗为代表的极右翼势力于意识形态、政策主张方面都有很大不同。但由于巴西政党及其候选人在竞选中具有实用主义倾向，往往以“赢得选民”，“赢得大选”为最终目标来制定参政纲领，当前两党都不仅将目标锁定于基础选民，而且积极争取党派阵地之外的选民（如劳工党将争取的选区范围从贫困的东北地区向经济较发达的南、东南地区扩张；自由党也提出针对性政策以迎合落后地区选民）。然而，选举政策的温和化却使劳工党内部各派系因原则性的意识形态偏移而激化矛盾。但极右政党保守势力依旧强劲。在竞选中，参选人倾向于在基于本党派基础选民之上糅合核心目标之外群体的利益，使大致的政策走向呈现相似的折中趋势。21世纪初卢拉与罗塞夫政府为赢得广泛的跨阶层选民，在实施了最低工资政策，现金转移支付计划和刺激就业等有利于贫困阶层的社会政策外，卢拉通过维持上一任总统卡多佐的保守经济政策，吸引及游说国内外政治精英。同时，以结果为导向的口号往往还会导致偏离实际的情况，竞选人在民众面前“夸下海口”却未能给出现实方案，或在上任后不了了之。

二、 政党联盟的背景与目的

联盟总统制作为巴西政治体制的核心具有历史与现实背景。在1985年后，巴西实行比例代表制，即按照各政党所获选票数在总票数中所占比例分配议员席位。由于当时选区众多且选举门槛低，持有不同意识形态及政见的小党派相继成立并参与选举，新党小党林立，使国会较为分裂。但因小规模党派难以获得席位，联盟便成为了他们争取议席的一大方式。当然，为增加本派在议会中的支持者，顺利推行总统提出的政策，执政党也倾向于与其他党派组成联盟。一般情况下，由总统发出组成联盟的提议，若其他政党认为联盟符合他们的利益则接受并加入。通常，持有相似政见的党派相互缔结联盟的可能性较大，但在总统的整个任期中会有党派退出或加入。而作为联盟缔结者的总统需结合自身利益及实际，尽可能地扩大盟友以保障和稳固地位。如劳工党经历了20年的积淀与发展，成功在2002年总统选举中推动巴西进入左翼执政的时代。但由于清晰的选举和执政目标，劳工党以温和化的姿态扩大其盟友圈，甚至打破不与右翼党联盟的纪律—除了与社会主义人民党、巴西共产党（PCdoB）、巴西社会党、绿党等左翼政党组成联盟之外，劳工党还与保守派政党自由党结盟。其中一个原因是左翼党本身势力具有不稳定性，尤其在经历了长期保守党执政后，左翼难以于议会赢得多数支持。另一方面，是总统个人魅力使然。总统卢达凭借个人实力，发挥游说的能力、展现个人风格而获得多数政党的支持，领导巴西实现了经济飞跃，并获得连任。因此，除了宪法及政治体制赋予总统的权力和自主性之外，个人综合能力和风格对构建联盟式的政治框架也十分关键。

10.2 巴西选民投票（图源@谷歌）

三、 政党联盟的弊端及困境

不论是联盟缔结党（者）对盟友的选择，还是其他政党对是否加入联盟的决定基本上都是出于理性的利益考虑。由于政府在推动重大改革时往往需要修改宪法的相关规定，而宪法修正案的批准需要达到60%的国会通过率。因此，对于总统和执政党本身，拉建联盟有利于保证其政治纲领的实现以及总统的长期执政；而对于其他选择加入的政党除了被意识形态吸引，更多的是因为他们能够在“商品性”的政治交易中获益。1988年宪法规定，总统可颁布具有临时性法律效力的政令，享有特定立法权，并负责任命政府部长。当某一政党加入联盟后，总统会依据盟友带来的效益来平衡利益，以政治分野的形式回报盟友。以实质性的领导权作为回报，对各政党来说，尤其是本身实力微弱的小党具有极大的吸引力。在总统的领导和盟友的配合下，政府成为名副其实的利益场。

在国家行政结构上，巴西实行联邦制。州长作为民选的地方最高长官，在选举中发挥着重要作用。总统在竞选中通常会抓住联盟盟友的地方优势，以游说州长的形式间接争取选民。碎片化的政党格局导致各州中占主导的派别立场有别，以盟友游说的方式更具效力及效率。

然而，联盟总统制自实行以来漏洞百出，政治交易的弊端逐渐暴露，出现延续的结构性矛盾，并在“无能政府”的阴影下，越来越多民众失去对总统的信任。探究制度困境，主要有以下三点：

（一）意识形态差异，政治立场模糊

联盟内意识形态的偏差甚至对立使执政党政治立场出现前后矛盾，内外不一的困境。执政党需要平衡不同阶层的政治诉求和利益，政府内部意见难以统一，常常被迫延长商议及决策时间，降低行动效果。尤其当各部门领导人分属不同派系，不可调和矛盾出现的可能性会更大。同时，在总统任职期间，盟党可选择加入或退出联盟，导致党内势力结构的变化，造成政策不连续的局面；总统在任期间可更换所属党派，最高领导人的立场摇摆，更加难以维系政治体制的稳定性。如现任总统博索纳罗在2018年作为社会自由党候选人成功当选后，于2019年退出该党，于今年大选加入了自由党并成为其候选人。由于党派的更换，会使领导人立场模糊，迫使政策中断，引发民众安全感危机，从而降低执政效力。

（二）物质性突出，容易滋生腐败

党派为了在选举中获得足够优势，需寻求社会强大利益集团的支持，在整个过程中会产生权钱交易从而滋生腐败。巴西前总统卢拉身陷“洗车案”，并因贪污洗钱被判九年零六个月的有期徒刑。罗塞夫因国内腐败问题加剧而以“渎职”被弹劾，特梅尔也身陷收纳竞选资金的风波。在政治分野的过程中出现的权益互换早已成为常态。如卢拉“洗车案”曾牵连到政府多名高官，2015年10月，来自劳工党本党的时任众议长库尼亚便试图以“停止对罗塞夫的弹劾”作为条件来交换“总统罗塞夫停止对他的司法调查”。

（三）利益交织，缺少横向监督

政府联盟的官员与作为参众院主体的各党派议员理应为最接近权力中心的群体，能够深入到决策核心，发现漏洞。然而由于联盟的存在，利益的相互交织进一步抑制了同盟党派对于执政党的横向监督。因联盟实施共同的决策与行动，任何的检举都有可能涉及到自己或本党利益，选择漠视便成为了他们一贯的做法。当联盟扩大，利益共同体内部的运行不再公开透明。同时，巴西庇护色彩也十分浓厚，当政府与国会之间相互形成庇护，国家政治被少数权贵垄断，会形成封闭政治。

四、 结语

巴西大选进行时，面对当下巴西国内的分裂和对候选人失信的现状，从国家体制核心联盟总统制展开探究也可获得相应的解释。1988年宪法作为巴西政治体制的定基石，对今天巴西的政治格局和体制产生决定性影响：比例代表制与低政党门槛造成了巴西国内政党碎片化；在赋予总统更大权力后，虽以权赋效，但也设下机关内权钱交易和腐败贪污的陷阱。以总统的权力为基础，巴西总统竞选表现出极强的现实性和物质性。对掌权者来说，通过缔结联盟保证自身及政党在议会支持度是必然的要求及结果。候选人和总统在竞选或执政过程中组建的联盟，主要以政治分野和政治庇护的方式来吸引其他党派，维系利益纽带及稳固党派地位。在竞选中，为扩大候选人的选民基础和范围，以巴西劳工党为首的左翼政党倾向于寻求立场温和化，在保证贫困阶层尤其是东北部选民的基础上向城市中上层阶级抛出橄榄枝。如卢达政府甚至淡化意识形态分歧，与右翼政党建立合作。因此，相对于国内极端保守的右翼政党来说，左翼政党更善于利用中和政策和联盟框架来完成自己的政治目标。面对如今巴西国内政党政治立场模糊、利益勾结、决策与监督低效的问题，巴西未来的政治内部治理显得尤为关键。只有从国家宪法和政治体制的改革抓起，实现政府及议会透明度和公开性，才能真正提高治理效率，取信于民。

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