扭转生物多样性丧失，全球需要什么路线图？

当地时间2022年12月5日，加拿大蒙特利尔，世界自然基金会组织的光影壁画开始投放。投影将持续三天，从东部时间下午5点到晚上11点。它展示了当前的问题和人们对生物多样性的影响。 （视觉中国/图）

“每年秋季，小小的北京雨燕开始迁飞，一路穿越37个国家，最终抵达南非高原。在高飞鸟儿的眼中，地球是一个整体，飞经的国家不分大小，不分强弱，不分贫富，都是家园。”

《联合国生物多样性公约》（下称《公约》）缔约方大会第十五次会议（COP15）宣传片中描述的这一场景，充分展现了国际社会对生物多样保护的期许：世界各国能携手保护全球生物多样性。

当前人类正站在生物多样性保护的十字路口。生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）的评估报告显示，全球四分之一的物种正遭受灭绝的威胁，三分之一的海洋鱼群被过度捕捞。

2022年12月7日-19日在加拿大蒙特利尔召开的COP15第二阶段会议，最重要的预期成果是制定并通过“2020年后全球生物多样性框架”（以下简称“框架”），引领未来10年乃至更长时间的全球生物多样性保护进程。

12年前“爱知目标”（2010年在日本爱知县举办的COP10制定的2011-2020年全球生物多样性保护目标）的失败，给国际社会警示：“框架”目标要兼具雄心、务实、平衡和可达，特别是创新执行机制，避免目标成为一纸空文。

正是在这种背景下，COP15被国际社会寄予厚望，认为是一届“不能失败”的大会，希望像气候变化领域的“巴黎气候大会”一样，成为扭转全球生物多样性下降趋势的关键节点。

不过大会开幕前，COP15虽已召开了五次“框架”不限名额工作组会议（OEWG），磋商“框架”的案文，但进展缓慢，无法解决各方的重重分歧。可以预见，接下来约两周，各缔约方代表将面对繁重的任务和尖锐的矛盾。

磋商进展缓慢

12月1日，永续全球环境研究所项目主任彭奎直接从埃及沙姆沙伊赫飞到了加拿大蒙特利尔，他刚结束《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）行程，准备参加COP15第二阶段会议。

应对气候变化和生物多样性丧失，是人类当前在环境领域面临的两大主要挑战。其中，《联合国生物多样性公约》是全球签署国家最多的国际环境公约，共有196个缔约方，美国是唯一一个尚未批准《公约》的联合国成员国。

2021年10月，COP15的第一阶段会议在中国昆明举办，会上通过了集中反映各方政治意愿的“昆明宣言”。相比第一阶段会议，第二阶段会议将通过的“框架”，才是“真刀真枪”的谈判。由于疫情影响，第二阶段会议移至《公约》秘书处所在地蒙特利尔举行，中国仍然是大会主席国。

彭奎之所以提早赶到蒙特利尔，是因为要参加12月3日-5日在蒙特利尔举行的第五次“框架”不限名额工作组会议（OEWG-5）。按照国际惯例，为达成“框架”，各缔约方一般会在大会开幕前举行数次间会，反复磋商，尽可能形成各方都认可的大致案文，再在大会谈判中敲定最后的细节。

“框架”谈判一直采用的是自下而上的方法，各缔约方都可以加入自己的想法，这也让此前四次“框架”不限名额工作组会议形成的案文遍布“括号”，每个“括号”的内容都代表各方的分歧。

北京绿研公益发展中心项目总监徐嘉忆对南方周末记者表示，之所以多次OEWG会议磋商进展缓慢，原因之一是案文的文本框架过于复杂，覆盖议题错综交织，“让大家无从下手”。例如，原住民、性别等议题在不同的条款中重复出现，“各方在一个议题打完了牌，还要在下个条款中用相同的战略再打一遍，非常繁琐”。

另一原因是疫情影响，此前几次OEWG会议的参会代表不多，虽有《公约》秘书处的一些经费支持，但一些发展中国家代表无法负担疫情期间昂贵的国际差旅费用。在会场，代表们除了准备谈判工作本身，还要考虑要不要戴口罩，如何落座，怎么订酒店，航线断航状态下如何飞抵会场等，“很大程度上消耗了谈判的热情”。

简化版案文依旧遍布“括号”

为加快谈判进度，OEWG-5成立了非正式工作小组，推出简化版案文，大幅缩减了“括号”数量。但这个简化版案文，一经推出就遇到各种阻力。

彭奎观察到，以巴拿马、俄罗斯等为代表的一些缔约方认为，他们既没有加入这个非正式工作小组，还看到许多自认为重要的条文在简化版案文中消失，因此拒绝将简化案文作为谈判基础。而大会主席国中国，欧盟、日本、墨西哥等缔约方则坚持使用简化版案文作为谈判基础。

经过反复讨论，在OEWG-5临时休会的几分钟，各方终于通过非正式沟通达成一致：以简化案文为主，同时展现此前的正式案文。

昆山杜克大学环境政策助理教授高丽娜（Coraline Goron）告诉南方周末记者，OEWG-5本来的意图是，希望能在简化版案文的基础上，进一步消除“括号”，但由于各方分歧严重，又把许多简化案文中已删除的内容重新加入进来，依然保留了几百个“括号”，最终形成的案文并没有比之前“干净”多少。因为时间不足，甚至还有一些条款根本没来得及讨论。

目前来看，“框架”的结构已基本固定，不太可能再有太大的改动。COP15正式谈判将在布满“括号”的案文基础上进行，这留给短暂的正式谈判巨大压力。

生物多样性目标难以被量化

目前来看，“框架”分歧众多与生物多样性保护目标很难被量化直接相关。

《公约》有三大目标:保护生物多样性、可持续利用其组成部分以及公平分享利用遗传资源产生的惠益。国际社会的共识是，这三大目标应当全面平衡落实。

为贯彻上述三个宏观目标，“框架”设定了2050年之前需要实现的4个长期目标，分别关于生物多样性保护、生物多样性可持续利用、公平的惠益分享、充足的落实手段——资金和技术能力支持。

除长期目标外，目前的“框架”还包括到2030年前需要实现的22个目标，涵盖扩大陆地和海洋保护区面积、减少污染、确保食物生产的可持续性，以及逐步取消对环境有害的公共补贴等。目标中还特别提到保护原住民权益和性别平等的内容。

不同于气候变化谈判中控温1.5度或2度的单一而明确的目标，生物多样性谈判的目标更加平行——既有物种和栖息地保护的直接目标，也有如何合理利用资源求得可持续发展目标，还有不同国家和不同群体如何分享保护利益的权利、公平和社会目标。

“眉毛和胡须混杂，模型和工具模糊，导致生物多样性谈判甚至连‘鼻子’在哪里都难以达成一致意见，这是缔约方不得不面对的天然复杂性。”彭奎说。

例如，“框架”的一个旗舰目标是“30·30”目标，即“到2030年，将陆地和海洋的受保护面积占比从目前的15%和7%分别提升到30%”。但如果把这项雄心勃勃的目标分解给各个缔约方，由于各国的国土面积不同，物种数量和分布各异，哪些国家承担多一些，哪些国家承担少一些，存在很大分歧。“在国际治理进程中，并不是国土面积越大，责任就越大。”徐嘉忆称，需要综合考虑其生物多样性的基本情况、保护现状和发展阶段。

“比如东南亚、印度、南美洲或非洲大部分国家，是全球生物多样性最丰富的地区，但如果让他们承担超出30%的责任，是很困难的，因为会影响本国的民生、经济发展甚至社会稳定。”徐嘉忆举例，“中国作为幅员辽阔、生物多样性很丰富的国家，在生态红线这样强有力政策下能尽最大努力保护30%的陆地，但如果在一些面积较小的国家，很难苛求它将如此高比例的国土设为保护地。”

核查盘点与资金支持

国际社会普遍期待，“框架”仅有雄心勃勃的目标还不够，还需要创新执行机制，确保目标能有效落实。

2010年COP10通过的“爱知目标”是全球第一个以10年为期的生物多样性保护目标。然而2019年联合国生物多样性公约秘书处出版的第五版《全球生物多样性展望》指出，在全球层面，“爱知目标”提出的20个目标没有一个完全实现，仅有6个部分实现。

“爱知目标”进展远低于预期，教训之一是缺乏一个机制监测和评估各国政府执行目标的情况。“框架”希望改变这一状况——试图建立一个监测制度，要求缔约方承诺将“框架”目标纳入其国家生物多样性战略和行动计划（NBSAPs），并承诺定期报告进展情况。

NBSAPs与全球应对气候变化机制下的国家自主贡献（NDC）相似，后者是各缔约方根据各自国情和发展阶段确定的应对气候变化行动目标，根据《巴黎协定》要求，每五年进行一次全球盘点，即缔约方每五年更新一版国家自主贡献目标和进展。

与NDC不同的是，NBSAPs机制具体要提出哪些要求，目前还有许多分歧。主要争议之一是是否要定期进行全球核查或“盘点”。高丽娜表示，一些生物多样性丰富的发展中国家担心，这种机制可能会变成一场指责他们保护工作不力，同时忽视发达国家未能提供足够执行手段的大会。

这种担忧与执行机制中的技术和资金支持内容相关。徐嘉忆介绍，全球核查或“盘点”是具有一定技术门槛的工作，许多发展中国家没有能力运用卫星遥感、传感器、无人机等技术精准监测生物多样性。如果完全由外国专家来核查，又存在泄露本国的地理、资源等敏感信息的风险。

此外，资金支持也是另一项老大难问题，其中包括资金总量、如何填补资金缺口、资金形式、如何监督资金使用、是否要建立新的资金机制等内容。

高丽娜称，根据目前的估算，至少需要在2030年前将现有投资增加两倍，在2050年前增加三倍，才能填补全球生物多样性保护的资金缺口。

在徐嘉忆看来，即便目前资金缺口以数百亿美元计，大到像个“天文数字”，但各方“增加资金支持的意愿是有的，诉求也是迫切而真实的”。只不过受新冠肺炎疫情全球大流行影响，各国目前的经济形势增加了资金支持的难度。

在2021年于中国昆明举行的COP15第一阶段会议上，中国宣布率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，支持发展中国家生物多样性保护事业。在2022年12月6日举行的COP15第二阶段的开幕仪式上，加拿大特鲁多宣布为国际生物多样性治理增加3.5亿加元的资金，用于发展中国家的保护，其中1亿加元用于和气候变化相关联的工作。

徐嘉忆表示，中国和加拿大的注资是对国际政治信心的提升，但也需要公共部门、私营部门和社会慈善部门的共同努力。

“一票否决”冷门议题的背后

目标和执行机制等是“框架”的核心，但有一个稍显冷门的话题近年在全球生物多样性谈判中扮演越来越关键的角色，甚至成为影响“框架”命运的议题——“基因序列的数字存储信息”。

企业可以从基因遗传资源数据中获利，例如一家生物技术公司可以利用这些数据研发药物，而不需要实际接触相关物种。这意味着，企业可以不遵守《公约》关于与原产国公平分享利用遗传资源产生的惠益的规则。

高丽娜介绍，目前的分歧在于，发展中国家认为，数字序列信息应被理解为遗传资源的一部分，应纳入“框架”的遗传资源获取和惠益分享机制以及其它规定中。但一些发达国家则反对，认为这些数据应该保持开放访问的状态。

这个议题已上升到“一票否决”的程度。“一些非洲国家多次强调，如果基因序列的数字存储信息问题没有一个满意的方案，他们也不会接受‘框架’。”高丽娜说，考虑到科学和经济利益得失，各方不太可能达成一致。“这样一来，关键就在于各方能否先达成一条短期路径，并由此形成长期解决方案。”

种种尖锐的矛盾背后，隐含着几个缔约方集团利益的冲突。

在高丽娜看来，COP15存在三个利益集团，欧盟、非洲国家、以巴西和阿根廷为首的南美洲大国，“三方几乎在每一个目标上都有分歧”。在某些具体议题上，个别国家还会有非常坚持的立场，中国持的是中立立场。COP15会议的总体结果将取决于各方如何权衡各个领域的得失。

按照多边谈判的经验，大会的最后几天才是进展最快和最富有戏剧性的阶段。“我觉得现在各方好像还不够积极，原因是压力还不够大，代表还不够累，可能需要等到下周才更愿意妥协。”高丽娜说。

南方周末记者 林方舟

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