贪腐猖獗？澳大利亚国家级反腐机构姗姗来迟

（IC photo/图）

2022年11月30日，澳大利亚联邦议会通过立法，设立国家反腐委员会。

“我们等了很长时间，终于等来了今天，这是诚实、责任和公正的胜利。”当天议会通过相关法案后，澳大利亚安东尼·阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）公开表示。

从国际透明组织（TI）发布的“清廉指数”（CPI）和“行贿指数”（BPI）来看，自2012年以来，澳大利亚的得分下滑了12%，排名也大幅下降至2021年的第18名，反映出澳洲政治丑闻不断、政府公信力下降以及未能展开有意义的反腐败改革。

是否适用“政治分肥”成为立法焦点

设立国家反腐委员会，这是四十多年来澳大利亚对联邦公共问责制的最大改革，也被认为是放眼国际的一个历史性步骤。

自2003年10月《联合国反腐败公约》通过以来，多数亚洲、东欧等发展中国家都普遍设立国家级专门反腐机构。但是，英国、美国和新西兰等经合组织（OECD）国家依然使用传统的执法机构来打击腐败现象。

2022年11月30日，澳大利亚众议院以86票同意、50票反对及十多票弃权的微弱优势通过设立国家反腐委员会。

新机构的运作将独立于政府系统，可自行决定调查事项，也有权对委员会成立前的贪腐指控进行调查，在“特殊情况”下还可举行公开听证会，并将调查结果提交澳联邦警察和公诉机关。

“毫无疑问，政治分肥（Pork-barrelling）属于腐败行为。”澳大利亚议员海伦·海恩斯（Helen Haines）是设立国家反腐委员会的发起人之一，她还呼吁通过一项修正案以解决政党在选举前的政治分肥问题。

政治分肥又称政治分赃、肉桶政治、猪肉桶政治，源自印地安人在族人中分享腌制猪肉的传统。1829年3月，美国民主党总统安德鲁·杰克逊就职后，将大量民主共和党（Democratic-Republican Party）的联邦政府官员撤换为自己的支持者与友人后，政治分肥专指政要在法案上附加对自己的支持者或亲信有利的附加条款，从而使他们受益（自肥）。

独立议员海伦·海恩斯的提议获得了绿党以及多位独立议员的支持。不过，总检察长马克·德雷福斯（Mark Dreyfus）表示反对。

他认为，“设立国家反腐委员会的提案已经包括该机构有权调查违反公众信任的酌情拨款项目。”

是否拥有广泛权力并可独立调查政要，一直是设立国家反腐委员会的焦点议题之一。澳大利亚政府成功删除了国家反腐委员会可以调查“任何其他类型贪腐”的条款，还将“非政府行为者腐败”排除在外。

这也是国家反腐委员会经过漫长的酝酿的原因之一。2004年，国家级独立反腐机构的动议提出。直到2009年，时任陆克文执政期间，绿党又一次呼吁设立国家层面的独立反腐机构。

最初，设立新机构的动议得到了几乎所有政党的支持。但斯科特·莫里森（Scott Morrison)领导的联盟党胜选后，澳大利亚政府认为国家反腐委员会权限过大。

正在酝酿中的国家反腐委员会遇挫。2019年，工党提出设立“全国公正委员会”。直到2022年5月大选后，联盟党失利，新组建的工党政府以“最小公分母”策略平衡各方利益，国家反腐委员会呼之欲出。

“公共诚信”面临四十多年来最大挑战

澳大利亚原本被视为有着全球最清廉的政坛。但自莫里森政府上台后，滥用公帑、博彩业干政以及时任副乔伊斯（Barnaby Joyce）性丑闻等风波不断。

“人们一直认为，澳大利亚是度假胜地，但过去的十多年间，在国际透明组织发布的贪污印象指数中，澳大利亚下滑了12个百分点。过去十多年，发生了无数政治丑闻，削弱了人们（对澳洲政府）的信任。”国际透明组织（TI）澳大利亚分部负责人摩尔说。

澳大利亚国会大楼被视为“性行为高发地”，据法新社报道，不少政府官员还涉嫌赌场洗钱等。

透明国际澳大利亚分部首席执行官赛琳娜·丽莉怀特（Serena Lillywhite）还列举种种腐败现象，“滥用旅行津贴、外国政治捐款管理不当、规划批准中出现利益冲突、人员流动、任人唯亲，在采矿等大型项目中进行不适当的行业游说以及主要政治家滥用权力。”

“那些在外国被认为是非法和贪腐的现象，在澳大利亚却被视为司空见惯。”澳大利亚人权法律中心（Human Rights Law Centre）稍早前发布报告称，该国尤其在遏止政治人物不受企业影响的“官商勾结”方面，已明显落后其它的富裕国家。

2022年5月大选期间，公共诚信问题成为选民高度关注的问题之一，澳大利亚面临着四十多年来对公共诚信的最大挑战，一部国家层面的反腐新法应运而生。

但在澳大利亚不少州属和地方政府架构中，早就设有独立的反腐机构，在联邦层面反而缺乏此类机构。其中，人口约占澳大利亚三分之一的新南威尔士州的反腐机构设置最为典型。

它主要是针对公职人员腐败现象而逐步建立并完善起来。上世纪中叶,该州公职人员腐败较为严重，1975 年，“冤情大使办公室”设立。5年后，该州又发生了涉及议会、司法和行政官员的腐败丑闻,降低了公众的信心,并导致经济低迷。

1988年，新南威尔士州借鉴香港经验成立廉政公署，专门负责对该州公职人员实施监督。针对警察内部内外勾结、有组织的腐败犯罪等问题，1997 年，专门的警察廉政公署成立。

当时，新南威尔士州警察大约为1.9万人, 而负责监督警察的警察廉政公署就有两百多人。但各界对廉政公署的批评声逐渐增大,2005 年，新南威尔士州又成立廉政公署督察办公室, 专门负责监督廉政公署工作人员。

分工细密却各自为政？

澳大利亚各地之所以高度重视设置专门的监督机构,并赋予其广泛的管辖权限和特殊的办案程序, 离不开该国历史导致的“囚犯后代心理”。

在荷兰探险家威廉姆·简士1606年在澳大利亚登陆之前，这片土地上只生活着少量土著部落。1770年，英国航海家库克船长将澳大利亚东海岸称为“新南威尔士”，并宣布这片土地属于英国，英国殖民者陆续进入澳大利亚。大约16年后，英国菲利普船长率领6艘船组成的“第一舰队”抵达澳大利亚植物学湾，共1530人的船队中有736名囚犯。

自此，大量英国本土的囚犯被放逐到澳大利亚。1787 年5 月至1868 年的80 年间, 大约有16.5万名囚犯被陆续发配到这片土地上。

这些囚犯对政府具有强烈的不信任感，不乏被错判或轻罪重判者。据英国史学家阿尔弗雷德·卡尔德科特在其《大英殖民帝国》一书中透露：有的囚徒只是因为饥饿偷吃了一个饼而被判罪流放澳大利亚，所以，囚徒对政府天然地不信任，这逐渐成为要求强化监督的思想根源。

当前，澳大利亚各州大都常设有各类监督机构。在联邦层面，该国设有联邦执法公正委员会、冤情大使办公室。

各州所设监督机构也不尽相同，例如，昆士兰州设有反犯罪及渎职公署、反腐败委员会等,新南威尔士州则设有廉政公署、警察廉政公署,维多利亚州则设立了警察反腐败办公室、冤情大使办公室,西澳州设有廉政公署等。

尽管各州的监督机构分工细密，却存在各自为政甚至相互扯皮的现象，对州和联邦层面的高层政要更是缺乏监督。进入21世纪后，贪腐案件往往需要多部门、多机构联手参与处理。

于是，成立一个联邦层面的国家反腐委员会成为众望所归。据《澳大利亚人报》报道，该机构有望在2023年年中正式成立。 但澳大利亚国会各政党对国家反腐委员会的组成与运行仍存在多项分歧。例如，该机构在何种“特殊情况”下可举行公开听证会？该机构的检察官职权到底有多大？该机构能否调查非政府组织及其人员的贪腐行为？

南方周末特约撰稿 康健

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