新一轮财税体制改革猜想

经济观察报 记者 杜涛改革开放以来，中国经历了1994年和2014年两轮规模较大的财税体制改革。2023年12月召开的中央经济工作会议再一次提出，“要谋划新一轮财税体制改革”

1979—1993年，中国的财政收入占GDP的比重逐年下降。从1979年财政收入在GDP的比重为28.4％，到1993年已经下降到12.6％，而另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％。

为应对这一情况，1994年中国实施了一轮大规模的财税改革，这轮改革的主要结果是形成了目前中央地方分税制的财税格局。彼时，改革的主要内容，在划分事权的基础上，明确了中央与地方的财政支出范围；按税种划分收入，明确了中央与地方各自的收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立中央对地方的税收返还制度。

改革的目标就是要提高财政收入的“两个比重”，即提高财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重。

改革后，财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重均逐渐回升，中国逐步建立了适应社会主义市场经济的财税体制的基本框架，调动了各方面的积极性，激发了市场活力，为我国经济持续健康发展奠定了基础。

2014年，中国又启动了一轮财税体制改革。

这轮改革整体延续了分税制的框架。主要从预算管理、税收制度以及中央与地方财政关系方面进行改革。此轮财税体制改革的基本思路是完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。

在2014年开始的这轮财税改革，逐步建立了地方政府债务管理制度，摸清了地方债务的实际情况，建立了政府资产负债表，逐步理清中央与地方的事权与支出责任。该轮改革通过“营改增”，消除了重复征税的问题。通过一系列税制改革，初步建立起现代化财税体制。

中央经济工作会议为什么会在此时提出谋划新一轮财税体制改革？与之前的财税改革相比会有哪些不同？此轮改革的重点会是哪些？这将是一轮1994年般的改革，还是2014年般的改革？对此，经济观察报记者采访了粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒，以及澳洲会计师公会华东华中区会长诸斌。

罗志恒的主要研究方向是宏观经济、财政理论与政策，著有《行走财税中国：省市县财政全景》等书籍。诸斌是澳洲会计师公会华东和华中区会长、安永（中国）华中区域税务主管合伙人，近二十年来一直致力于为各级政府部门、大型国有企业、全球跨国企业以及高成长民营企业提供优质的税务合规和税务咨询服务。

诸斌认为，1994年的分税制改革奠定了我国中央和地方财税收入分配的基本格局，而在“营改增”后，地方政府失去了主体税种营业税，只能通过增值税“五五”分成弥补地方的财政收入，即使搭配了税收返还和中央转移支付等措施，但对地方财政的作用并不大，地方政府仍然面临财政收入减少的困境。

在诸斌看来，目前中央与地方的财政关系尚未厘清，如何解决分税制改革和2014年财税体制改革未能解决和由之衍生的问题；如何在落实央地财权和事权划分改革的基础上，增强财力和支出责任的匹配度、健全地方政府的财政体系、缓和中央和地方的矛盾，这些将是本次新一轮财税体系改革亟需解决的问题之一。

经济观察报：为什么要在这个时候提出谋划新一轮财税改革？

罗志恒：此时提出改革的背景：一是短期要化解面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去的问题。

二是中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免出现财政风险。

三是长期更要站在国家治理和国家战略的高度，通过建立现代财税体制推进国家治理体系和治理能力现代化。更重要的是，要围绕促进推动高质量发展、构建统一大市场、共同富裕、统筹发展与安全、应对人口老龄化、数字经济发展等战略任务，构建新的财政和税收制度，充分调动中央和地方、企业、科学家各方面积极性，通过重塑激励约束制度，实现效率和公平的平衡，实现财政更可持续。

诸斌：我认为主要是基于以下三个方面的考虑：

一、我国经济增长速度正由超高速向中高速换挡，叠加近年疫情冲击和房地产市场低迷等因素，使得经济承受巨大的下行压力。在多重压力的影响下，我国的财政收入增长也进入了中低速增长的区间。而为了稳定实体经济提振市场信心，财政刚性支出和地方举债规模在不断增加，使得我国的地方财政收支矛盾加剧。

二、随着数字经济带来的新业态发展，对我国传统的财税体制和税收征管带来了新的挑战。

三、国际减税浪潮掀起，各国都在采取新一轮的减税政策，优化国家税制，提高税收竞争力，提振国家经济。

因此，在国际和国内的双重挑战下，我国显然需要新一轮财税体制改革来改善当前财税体制面临的诸多问题。

经济观察报：新一轮改革力度会更接近于1994年分税制改革还是2014年的财税改革？

罗志恒：新一轮相对的是1994年分税制改革，主要是从面临形势的复杂性、财税体制与政治经济形势的适配性方面看，新一轮改革与1994年的改革都具有非常重大的意义，就是要通过制度改革来解决当下问题，并奠定长远发展的基础。

从面临形势的复杂性看，当前经济增速换挡进入了中低速发展阶段，短期宏观经济总体处于疫后恢复阶段，但是总需求不足、微观主体信心不振的根本问题没有解决，财政形势持续处于紧平衡状态。

从财税体制与政治经济形势的适配性方面看，上世纪90年代初的包干制与社会主义市场经济的目标不匹配；新一轮财税体制改革面临着人口老龄化冲击财政可持续性、数字经济冲击征管体制以及引发税收税源背离问题、共同富裕要求更加凸显等新的形势，都要求财税体制作出更大的调整。

1994年改革的主要侧重点是理顺中央与地方的收入关系，重点是解决“两个比重过低”的问题，因此提高国家财政汲取能力、提高中央宏观调控能力是当时的主要目标。当然，还匹配了税制改革，以及建立了税收返还和转移支付制度，将集中的财力转移给地方政府以均衡财力、推动基本公共服务均等化。十八届三中全会以来的改革主要侧重中央与地方事权和支出责任划分、省以下财政体制改革，陆续在基本公共服务、医疗、教育等领域划分了中央与地方事权和支出责任，不是根据隶属关系，而是根据事权的经济属性（外部性、受益范围）划分。

诸斌：新一轮财税体制改革与1994年的分税制改革和2014年的财税改革处在我国不同的经济发展阶段，因此需要解决的问题和侧重点也会有所不同。

我国目前税制的基本框架是分税制改革基本奠定的，又是在2014年财税改革中不断完善的。因此我认为，新一轮财税体制改革是建立在这两轮财税改革的基础上的，共同的目标都是健全我国的财税体系，更好地发挥财政税收政策的作用。

1994年的分税制改革一方面是适应社会主义市场经济发展的要求，另一方面是要处理中央和地方的分配关系，其侧重点在于重新构建我国的财政税收体制。从1994年分税制改革后的经济成果来看，这次改革对促进我国经济发展起到了重要的作用，在增强我国中央宏观调控能力的同时，也调动了地方政府的积极性，激发我国的经济活力。

而2013年十八届三中全会提出的财税体制改革主要涉及改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度等。此次财税体制改革，通过持续深化增值税改革、实施大规模减税降费、优化财政支出等方式，推动了我国的供给侧结构性改革和经济高质量发展。

经济观察报：此次提出谋划新一轮财税改革，相比前面的改革，侧重点会是在哪里？为什么侧重这些方面？主要解决哪些问题？

罗志恒：这次改革将在总体坚持分税制框架的基础上在预算、税制、中央和地方关系、省以下财政体制都将有新的改革。

其一是中央与地方关系方面，要进一步厘清中央与地方事权和支出责任，提高中央支出比重；解决好流动人口公共服务事权和支出责任划分；其二是尽快稳定宏观税负，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系，改革个税、消费税，社保费改税，探索数字税、碳税及可能的财产税；其三是强化预算管理，所有政府收入均要纳入预算管理，强化对支出标准和支出绩效的管理，防范化解地方债务风险。

诸斌：二十大报告提出，要健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。

分税制改革以来，地方政府的财权与支出责任不匹配的问题虽然经过多轮改革已经得到完善，但仍然存在一系列需要解决的问题。因此我认为，此轮财税体制的改革重心将集中在进一步全面梳理中央和地方的关系，优化税制结构。

在财权财力不断上收至中央、事权不断下移至地方的背景下，加之我国经济进入全新发展阶段，地方政府财政收入增长乏力，面临较为严重的财政困难，与中央财政的矛盾日益突出。同时，厘清中央和地方的财税关系能够发挥地方政府的积极性，提高财政运行效率，稳住中国经济增长的基本节奏。

在税制体系方面，我国现阶段税收对经济的调节作用发挥得还不够充分，地方税体系还有待完善，尚未形成具有长期稳定性的地方主体税种来作为地方稳定的财政收入来源。地方政府对于土地财政的依赖性较大，可持续的地方税体系还有待建立健全和完善。

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杜涛经济观察报部门主任

财税与环保新闻部主任
长期关注宏观经济，财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。

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