「专访」左学金：畅通城乡要素流动，中央和地方要分工合作

记者 樊旭

党的二十大报告提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。

上海社会科学院原常务副院长兼经济研究所所长左学金在接受界面新闻采访时指出，过去几十年，我国大量农业用地转化为建设用地，但在这一过程中，土地增值的收益大多数为政府与企业所得，农民获得的份额很少。

他建议，在不改变现有土地公有制的基础上，根据土地利用规划和城市建设规划征收农民的土地，原则上由征收方按公平的市场价格向农民支付征地费用，获得征地收入的农民则按规定向政府缴纳个人所得税。地方政府按市场价格征收农民土地，还可以减少地方政府低价征地造成对土地资源的滥用。

左学金还表示，发展乡村产业是增加农民收入的一个重要渠道，但基层政府配置资源的能力较差，至少需要省一级的政府从宏观政策上统筹，给农户发展产业提供更宽松的政策空间。此外，畅通城乡要素流动，也不是地方政府能做的，必须要中央和地方分工合作。他还建议发展为农民融资服务的中小金融机构，切实解决农民贷款难的问题，或者创新构建合作金融的方式，减少相关的“道德风险”。

以下为界面新闻整理的采访实录

界面新闻：二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。“最艰巨”和“最繁重”，连用两个“最”，艰巨在哪里，繁重又在那里？

左学金：从我的理解上，城乡差距较大是当前农村任务最艰巨最繁重的主要表现。在改革开放初期的1978年，城乡居民收入差距是2.4倍，2021年这个差距是2.5倍。这说明改革多年，我国的城乡差距没有缩小，反而有扩大的趋势。

这不等于中央没重视这个问题。事实上，很多年来，中央一号文件都是关于农村问题的重要政策。这些年我国也采取了很多措施，比如取消农业税、优先发展农业、建设社会主义新农村、实现农村义务教育免费、完善农村居民的医疗和养老保障等等。但是到今天城乡差距还是非常大，有很多深层的原因需要去探究，所以说农村问题是“最艰巨”的。

农村问题的另一方面是当前农民的数量规模巨大，城镇化仍有很长的路要走。2021年末，全国常住人口城镇化率已达到64.7%。但是从户籍上看，仍然有超过一半的比例是农民。虽然经过几十年城镇化，还是没有真正做到消除城乡二元结构，从这个意义上说，任务仍然很繁重。

界面新闻：报告指出，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。近些年来，包括农民市民化、人才和技术回乡以及农村数字化建设等在内的城乡双向要素流动内涵越来越丰富。站在当下看，城乡要素流动还有哪些痛点和阻碍亟需解决？

左学金：目前来看，城乡要素流动还是障碍重重。现在从农业流动到非农业就业的农民工有2亿多人，在制造业一线工作的绝大多数都是农民工，但是他们真正成为工人了吗？没有，他们和企业的关系变得很微妙——用工单位是制造业企业，但是用人单位是与农民签劳动合同的是中介组织，大量的农民工是没有充分劳动保护的派遣工。这使得工人和用工企业的关系更加疏远了。而且，城市对没有本地户籍的人还是有很多准入的限制，比如农村户口到机关事业单位工作基本是不可能的。

其次，城乡要素流动和社会保障、公共服务有密切的关系。虽然我国实现了基本养老保险全国统筹，但并不是统收统支，还是初级水平的全国统筹。农民工从一个地方流动到另一个地方养老金权益还是要转移接续，所以导致劳动力流动很困难，可携带性很差。医疗保险的统筹水平更低，农民工到了城市，他们的配偶和小孩无法加入流入地的城乡居民医疗保险。在居住地生了病，报销就很麻烦。另一方面，在城乡之间流动的农村劳动力的基本社会保险权益无法接续，因为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的结构完全不一样。

这些问题不改，城乡之间要素流动很难畅通。但这不是地方政府能做的，必须要中央和地方分工合作，一起来做。当然这不容易，涉及到很多利益，比如中央和地方的利益、劳动力流入地和流出地的利益，但不能因为难就不做了，这个问题要攻坚。

界面新闻：报告指出，发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。习近平总书记还曾表示，产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提。而从实际情况看，产业链条较短的问题比较突出，决策层该如何发挥作用？

左学金：我认为首要的还是要从宏观政策上考虑，村乡的基层政府配置资源的能力很差，至少要有省一级的政策来帮助他们，包括劳动力流动、资本配置、土地制度和人才技术等多方面都需要政策支持。我在（新疆）西部某地调研时看到，当地种番茄的农民种出来的番茄雇卡车到果酱厂排队等待收购，但是果酱厂产能有限，停止收购，就只能眼看它烂掉，非常可惜，但是农民没有办法。所以让农民不光卖农产品，还要有适当的加工制造，把增加值做上去。

其次，基层政府要给农户发展产业更宽松的空间。比如，浙江农村的农家乐是做得比较好的，因为当地政府对宅基地的规制宽松一点，房子大多盖了三层，那么农户有限的宅基地可以布置30甚至50间房，全家都可以全职做，有足够的收入了。如果政策限制多，比如只允许 盖两层，房间只有7、8间，达不到规模经济的要求，农户只能兼职经营就不容易做好。

界面新闻：报告提出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。在这一点上，您有何建议？

左学金：我国的土地制度是城镇土地国有，农村土地除特别规定外是集体所有。但是农村土地在转化为城镇建设用地时，是按照原农业用地的标准来补偿农民，补偿的费用和成为建设用地卖出去的价钱相差太远。过去几十年，我国大量农业用地转化为建设用地，但在这一过程中，土地增值的收益大多数为政府与企业所得，农民获得的份额很少。

在不改变现有土地公有制的基础上，应该让农民从土地收益中获得更大的份额。一种可行的做法是根据土地利用规划和城市建设规划征收农民的土地，原则上由征收方按公平的市场价格向农民支付征地费用，但对征地收入农民要按规定向政府缴纳个人所得税。地方政府按市场价格征收农民土地，还可以减少地方政府低价征地造成对土地资源的滥用。

界面新闻：报告提出，健全农村金融服务体系。但从现实情况看，我国乡镇银行的发展并不理想，针对农民的金融贷款服务仍较为缺失。对于农民贷款难、融资难的问题，您有什么建议？

左学金：农民贷款是很难的，因为农民没有什么抵押品，承包地不能抵押，宅基地上的房屋也不能抵押，有些农民不得不借高利贷来满足农业生产资金周转的需要。普惠金融提了很多年，但落实不够。

工农中建这种大行向农民贷款是“杀鸡用牛刀”，没有什么优势，应该发展更多的风险可控的中小金融机构，真正针对农户的需要提供融资服务。像美国商业部下属有中小企业局，对中小企业贷款有优惠，担保的要求也比较低。

另外，也可以发展农民自己的合作金融。农户会员可以把暂时不用的钱存入合作社，需要时向合作社贷款，并支付一定的利息。为了控制风险，可以限制合作社的范围，如限制在一个村，因为大家是天天见面的熟人，相互知根知底，可以减少相关的“道德风险”。

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