张军：地方层层加码背后，是治理现代化的考验

导读：本文根据作者11月26日在第七届复旦首席经济学家论坛上的演讲整理而成。

【演讲/ 张军】

说到防疫，很多人已经不知道中国在二十年前就在国家和地方建立了应对流行病爆发和蔓延的响应体系。从那以后，国家通过自然科学和社会科学的基金也投入了大量的资金，支持学者们研究应对危机的预警、响应和危机管理系统机制如何做到科学有效。

我印象中，这套系统应该是2003年SARS发生以后加快构建起来的，希望可以防止流行病大规模的蔓延。既然是系统，当然包含了国家和地方两个层面的响应体系。

二十年过去了，这一套系统今天有没有发挥它本来的作用，是需要研究和评估给出结论的。但很显然，在今年出现的奥密克戎疫情爆发以后，疫情管控上很多地方上最本能的响应还是层层加码。中央三令五申不可在防疫上层层加码的时候，情况的改变似乎并不太大。

“二十条”出来了，为什么地方还在加码？各级地方政府官员心里很清楚，他们本来可以做得更少。为什么现在做得更多？因为有些东西在他们看来是不确定的，不知道做得更少会发生什么。

这其实就涉及到一个更基本的问题，我们该如何应对未来的不确定性？不确定性加大也是中国经济未来要面临的一个非常重要的挑战，我们该怎样应对呢？

新华社资料图

独特的中国治理模式

疫情发生后，我一直在思考一个问题，迄今为止中国的治理模式到底是什么样的？

至少在2008年爆发全球金融危机之前，西方的政治学家认为好像中国的治理模式很独特，治理手段里面有一些他们不太容易理解的东西，不然它如何能在过去几十年里多次成功应对经济崛起和融入全球经济过程中面临的各种各样的挑战和不确定性。在他们看来，一些重大的挑战包括金融危机中国大概都扛过来了，而同样的挑战，一些脆弱的，小型的开放经济体则受到了重挫。按照西方政治学界的传统认知，中国的政体是苏联式，僵硬的，是不太容易应对突发的事件或外部大量的不确定性的，这种看法可以说根深蒂固。

可是，中国为什么做到了？

2011年，哈佛大学出版了《毛泽东的无形之手：中国适应性治理的政治基础》一书，两位作者认为中国应对不确定性的做法很独特，带有很强的适应性。适应性的意思就是事先不可能有给定的规则制度，它会随机应变，有随时可以调整的灵活性。这种灵活性其他国家是没有的，苏联在的时候也没有。

为什么中国独有？因为中国当代的治理模式很大程度上来自于中国共产党取得政权之前的三十年里形成的风格，反映了长期在非常恶劣的环境里的生存能力。由于斗争和革命的条件非常艰苦，在这种情况下必须学会生存，而且在生存的策略当中必须要机灵，要灵活善变，不能教条，一定要根据不同的情况及时调整。这样一个革命的传统，两位作者把它称为“游击式的政策风格”。

他们认为这样可以帮助西方政治学者理解，为什么毛泽东在1949年建国以后依然会利用各种各样的群众运动而不完全依靠官僚系统来实现发展的目标。在那个年代，大多数依靠发动群众运动推进的经济现代化目标都没有成功，但在扫盲运动、爱国卫生运动，建立农村赤脚医生和基础医疗保障制度等方面，却有成功之处。

1978年邓小平推动改革开放以后，中国的治理体系开始吸收来自于西方的市场经济的治理手段，开始更多依赖技术官僚的治理方式，比如在宏观经济上采纳西方宏观经济学的基本规则。但是，中国政府并没有把早期继承的革命战争年代的治理方式丢掉，只不过在一段时间里，可能它的重要性降低了。

一旦遇到外部挑战的时候，革命年代的治理手段还会用上的。而且，在遇到宏观经济出现过热波动时，行政干预比宏观管理的规则更常用。这样一种混合手段改革开放以来整体来讲是成功的，避免了巨大冲击对经济的重大影响。

混合治理手段也有弊端

但我们也不能忽视这种治理手段的弊端。这样的治理虽然可以应对重大突发事件，但它有时候是多变的，不可预测的。就宏观经济管理而言，行政干预的结果是什么呢？虽然过热的经济被压下去了，但付出的经济代价很大。经济在短期出现大起大落，资源的浪费很大，对市场主体来说，也不利于形成稳定的预期。

其实，宏观经济的管理是有自己的规则的，著名的泰勒规则就是一例。不过我们恐怕还没有真正把这些规则作为治理宏观经济的标准规则，甚至总认为国情不同，行政干预更有效。可是行政干预是不可预测的，不透明的，没有人知道明天是否会干预银行信贷，是否会对一些经济活动要改变政策。

这就又造成新的不确定性问题。这跟美联储不同，美联储的18个董事每个季度都要写出他们对美国宏观经济主要指标变化的预测值，然后美联储做出一个点阵图给市场，全世界的投资者都知道美联储对于经济的预判是什么，这一套都有规则可以预料。所以美联储的政策出手一点不奇怪，大家早已预料到的。

美联储总部大楼 新华社记者 刘杰 摄

改革开放后的10多年里，我们在央地财政关系上也缺少可靠的规则。1994年的分税制改革，是一个巨大的治理进步，因为它至少把央地之间的财政关系作为规则写下来了，对于地方政府来讲，它大概知道自己未来的收入应该从哪里来，有多少，与中央分享多少，这些都是可预测的，稳定的。

在这之前不是这样，央地之间没有稳定的规则，是会根据情况调整，每年都会有变化，导致地方的预期不稳。于是，“上有政策，下有对策”的行为就会变得流行起来，所以才促使中央在1993年下决心推动分税制改革。

疫情是对治理能力的考验

治理模式往往就是这样，如果让治理高度的制度化，可能就失去了灵活性；但保障了灵活性，治理环境就不稳定，预期也就不稳。

中国经济发展到今天，市场主体的预期对稳定经济已经越来越重要了。这种情况下，对预期的管理应该成为宏观经济管理的重中之重，这就需要更多地依靠给定的制度和规则，保持规则的连续性，维护一个时间上一致的、可预期的环境。

中国未来的中长期发展需要走向治理现代化。总体上，政府治理希望保持一定的灵活性，防止和应对外部重大危机的发生，但是这样会降低治理的制度化水平。中国现在面临一个平衡，既需要治理方式高度制度化，同时又不失一定的灵活性。这个平衡点在哪里？如何做到？需要好好研究。

一般而言，当经济还处在一个快速追赶的阶段，治理的制度化的水平低，也许这不是一个特别大的问题。但当经济进入到内生增长的阶段，技术创新和企业家的活动成为增长的来源时，就需要提高治理的制度化水平，这有助于市场预期的稳定并提供一个投资者可以预期的营商环境。

所以，我们要研究中国的治理模式需要什么样的改革，变得非常重要。中国式现代化，当然也要非常强调要用科学指导我们的决策。

再举个例子，最近有一外国总领事告诉我，在上海每天免费做核酸，可是弄不明白到底谁在买单？他说中国的财政制度太复杂了，看不懂。财政制度是现代国家制度的一个重要部分，要科学，简单和透明。中国要实现现代化，财政制度的现代化不可或缺。

我印象中，十八届三中全会第一次提出“中国要加快治理能力和治理体系的现代化”这个概念，十九大和二十大再次提到要实现治理体系和治理手段的现代化。从当下地方应对疫情的治理，我们可以看到，治理现代化对于中国现代化的进程多么重要。

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