财政部发行7500亿元特别国债，专家称属于“借新还旧”

继2020年为应对疫情冲击，财政部发行了1万亿元抗疫特别国债后，今年特别国债再次重现江湖，引发关注。

12月9日，财政部网站公开了《关于2022年特别国债发行工作有关事宜的通知》（下称《通知》），称为筹集财政资金，支持国民经济和社会事业发展，财政部决定发行2022年特别国债。本期国债为3年期固定利率附息债，发行面值7500亿元，发行日期为12月12日。

受疫情等冲击，今年经济下行压力较大，财政收支矛盾加大，今年来关于发行特别国债来提振经济的呼声较多。此时财政部选择发行7500亿元特别国债，引起了投资者关注。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，这次的7500亿元特别国债并非新增资金，而是用于偿还2007年发行今年底到期的特别国债，其实是借新还旧，整体上对流动性和经济本身影响不大。

光大证券首席宏观经济学家高瑞东也告诉第一财经，此次7500亿元特别国债，是用于偿还2007年发行今年到期的7500亿元特别国债，属于借新还旧。

特别国债是指为服务特定政策、支持特定项目而发行的国债。与普通国债不同，特别国债不纳入一般公共预算，其发行不影响赤字规模和赤字率。不过，“特别国债”仍属于政府债务，需按照国债余额管理制度列入年末国债余额限额。

截至目前，中国发行过三次特别国债，第一次是在亚洲金融危机之后的1998年，为了改善银行资本金不足问题，财政部向四大国有银行定向发行2700亿元特别国债，用于补充四大银行资本金。

第二次则是为提高外汇资产运营收益，适度对冲增长过快的流动性，2007年财政部分批发行共1.55万亿元特别国债，向央行购买外汇储备及中央汇金公司股权，成立中投公司。其中，一期7500亿元特别国债在今年12月11日到期。而此次发行的特别国债筹资7500亿元，正是用于偿还前述2007年的到期债务。事实上，2017年财政部也采取了类似方式来借新还旧。

根据上述《通知》，此次7500亿元特别国债，将在全国银行间债券市场面向境内有关银行定向发行，人民银行将面向有关银行开展公开市场操作。这一定向续发方式符合市场预期，不会增加流动性，对资金面实际影响有限。

第三次特别国债，则是为了应对2020年疫情冲击，财政部发行了1万亿元抗疫特别国债，用于地方基础设施建设和抗疫相关支出，和补助地方疫情防控支出。

今年受疫情冲击超预期，叠加大规模退税减税、楼市土地市场低迷等影响，今年广义财政收入出现明显下滑，而刚性支出不减反增，财政收支矛盾加大。因此，部分专家建言今年继续发行抗疫特别国债。

不过，从当前实际情况来看，今年国家并未发行新增特别国债，而是通过新增7000多亿元政策性开发性金融工具、调增政策性银行8000亿元信贷额度、动用5000多亿元专项债存量额度等方式，来支持重大基建项目融资，以扩大有效投资稳经济。

关于明年是否会发行特别国债，市场人士仍有期待。

高瑞东认为，在地方债务扩张约束下，2023年地方加杠杆空间有限，主要靠中央来加杠杆。但考虑到2023年仍有较强的稳增长诉求，重大项目的继续建设需要财政资金的可持续投入，不排除发行特别国债的方式，以弥补地方财政的资金缺口，预计特别国债的规模可能在1万亿元左右。

不久前中共中央政治局召开会议，分析研究2023年经济工作。其中，会议明确了明年继续实施积极财政政策，积极的财政政策要加力提效。接受第一财经专家普遍认为，明年财政赤字率会比今年（2.8%）有所提高，预计会突破3%。而地方政府专项债券依然会维持在3万亿元以上的高位。

罗志恒认为，明年是否会新发特别国债，取决于如何具体落实政治局会议提出的“积极的财政政策要加力提效”的方式。根据“稳增长，稳就业，稳物价”“推动经济整体好转”的要求以及明年经济形势需要，明年的一般公共预算收支缺口可能在6万亿元左右，这可能通过一般国债、地方一般债、地方专项债去弥补，也可能通过长期建设国债弥补，所以是否叫特别国债倒不是问题的核心。

“明年我们将面临外部的逆全球化、全球经济下行引发的出口下行，内部将面临房地产风险等问题，所以扩大内需是重中之重，财政必须更加积极作为。”罗志恒说。

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